Hace algunos días atrás, la Cuarta Sala de la Corte Suprema dictó una inédita sentencia pronunciándose sobre un recurso de unificación de jurisprudencia laboral que, como se recordará, es el recurso contemplado en el texto vigente del Código del Trabajo para el caso en que “respecto de la materia de derecho objeto del juicio existieren distintas interpretaciones sostenidas en uno o más fallos firmes emanados de Tribunales Superiores de Justicia” (art. 483 CdT). Lógicamente, lo sorpresivo no fue que la Corte Suprema dirimiera sobre una jurisprudencia vacilante, sino el giro que hizo sobre sus pronunciamientos anteriores en un aspecto de capital importancia para la Administración del Estado.
En efecto, en fallo de 1º de abril de este año recaído en el recurso rol Nº 11.584-2014, se acogió el recurso de unificación de jurisprudencia deducido por un actor en sede laboral, quien desempeñó funciones a honorarios en la Municipalidad de Santiago por más de cuatro años en forma ininterrumpida y en “actividades habituales” al giro de la corporación —en particular, como “jefe de proyecto y programa de la Secretaría de la Juventud”— y fue desvinculado del órgano municipal. La Corte, inesperadamente, declaró injustificado y nulo el despido del demandante.
A diferencia de lo tradicionalmente sostenido por la propia Corte Suprema en su jurisprudencia anterior, así como por la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, la nueva sentencia de la Corte Suprema, a partir del juego de reglas de excepción (derecho estatutario) y contraexcepción (derecho del trabajo) en relación al derecho común laboral, consideró que la relación existente entre el actor y la Municipalidad demandada, y a falta de poder considerársela como una entre órgano y funcionario, debía considerarse como de naturaleza laboral, atendido el vínculo de subordinación y dependencia existente entre las partes y la existencia de una remuneración mensual a favor del actor como contraprestación a sus servicios. En otras palabras, y no teniendo cabida los contratos de servicios a honorarios celebrados entre la Municipalidad y determinados profesionales en la regulación de la Ley Nº 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales (así como tampoco en el Estatuto Administrativo de aplicación general), y descartando un lejano encuadramiento en la figura del contrato de arrendamiento de servicios del Código Civil, se configuran en los hechos los elementos que definen las relaciones laborales, y ante ello la Corte hizo aplicables supletoriamente las disposiciones del Código del Trabajo.
La sede de la sentencia —unificación de jurisprudencia— es muy relevante, dado que ante “disímiles interpretaciones sobre el estatuto jurídico aplicable a la relación habida entre una persona natural y una municipalidad”, se impone una “recta exégesis” —en rigor, nomofilaxis— de la ley, en particular para la regla de excepción y contraexcepción, habiéndose establecido la relación de subordinación-dependencia.
En particular, la Corte señaló que:
"La acertada interpretación del artículo 1° del Código del Trabajo, en relación, en este caso, con el artículo 4° de la Ley N° 18.883, está dada por la vigencia de dicho Código del Trabajo para las personas naturales contratadas por la Administración del Estado, en la especie una Municipalidad, que aun habiendo suscrito sucesivos contratos de prestación de servicios a honorarios, por permitírselo el estatuto especial que regula a la entidad contratante, prestan servicios en las condiciones previstas por el Código del ramo. En otros términos, se uniforma la jurisprudencia, en el sentido que corresponde calificar como vinculaciones laborales, sometidas al Código del Trabajo, a las relaciones habidas entre una persona natural y un órgano de la Administración del Estado, en la especie, una Municipalidad, en la medida que dichas vinculaciones se desarrollen fuera del marco legal que establece —para el caso— el artículo 4° de la Ley N° 18.883, que autoriza la contratación sobre la base de honorarios ajustada a las condiciones que dicha norma describe, en la medida que las relaciones se conformen a las exigencias establecidas por el legislador laboral para los efectos de entenderlas reguladas por la codificación correspondiente".
Por su parte, la sentencia de reemplazo declaró la existencia de una relación laboral por cuanto:
"Como hecho de la causa ha de tenerse la existencia de dicha subordinación y dependencia, aunque no aparezca el cumplimiento de horario específico; también se ha demostrado el pago de remuneración mensualmente contra el recibo firmado por el trabajador, en contraprestación a los servicios cumplidos; por último, la realización íntegra de la labor para la que fuera contratado y que se mantuvo por más de 4 años de manera ininterrumpida. Estos son los hechos probados en este proceso y a los que corresponde calificar jurídicamente, sin perjuicio de la denominación que las partes hayan dado a la relación que las unía e, incluso, no obstante esa denominación y las cláusulas pactadas en los respectivos instrumentos suscritos por ellas".
El fallo en cuestión resulta importante por dos motivos: en primer lugar, porque viene a corregir un severo déficit de protección de derechos que tiene un relevante sector de los trabajadores de la Administración del Estado; y en segundo lugar, porque a falta de una solución de tal problema por los órganos del Estado naturalmente llamados a ello —la propia Administración y el Legislador— ha sido el Poder Judicial quien ha actuado, lo que conlleva una solución pero a la vez un problema de funcionamiento de nuestro sistema jurídico. Veamos.
Es indudable que los miles de trabajadores a honorarios de los órganos del Estado —no sólo de la Administración orgánica, baste pensar en aquellos que prestan sus servicios a la Corporación Administrativa del Poder Judicial— se encuentran en una situación injustamente desmejorada respecto de sus pares con regímenes distintos.
Como se recordará, los órganos estatales tienen plantas de funcionarios definidas por el legislador, generalmente contenidas en sus respectivas leyes orgánicas o legislación delegada. A ellos se suman los funcionarios a contrata, quienes forman parte de la dotación de personal de la institución de forma transitoria (de acuerdo a la definición de la letra c) del artículo 3º del Estatuto Administrativo), pero que de todas forman tienen los derechos y las obligaciones propias de los funcionarios de planta. En cambio, los trabajadores a honorarios ejercen sus funciones sin ser funcionarios, sin tener los derechos propios de ellos pero igualmente sujetos a las obligaciones que emanen de sus contratos y a las que les resulten aplicables del Estatuto de la institución y otros cuerpos legales (como la Ley Nº 19.653, sobre Probidad Administrativa). Es más, en algunos casos se recurre a ficciones legales para posibilitar la actuación de este personal como funcionarios públicos.
La jurisprudencia tradicional de la Corte Suprema, así como la jurisprudencia administrativa de la Contraloría —aún a la fecha— han considerado, de manera consistente en el tiempo, que los trabajadores a honorarios no tienen más derechos en su relación con las instituciones en que se desempeñan que aquellos que expresamente se encuentren contenidos en los respectivos contratos. Así, por ejemplo, no tienen derecho a vacaciones, a ausentarse por enfermedad o a descanso pre y post natal, salvo que tales prestaciones se encuentren pactadas en los contratos de servicios profesionales.
Ahora bien, el problema es una situación de hecho. El Estatuto Administrativo, al contemplar la contrata y los honorarios como modalidades por las cuales los trabajadores se vinculan con la Administración, consideró cada una de ellas para situaciones particulares. Así, según el artículo 3º letra c) del Estatuto, el empleo a contrata es “de carácter transitorio”; y el artículo 11 del mismo cuerpo normativo autoriza la contratación a base de honorarios de “profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la institución”. Regulaciones similares encontramos en estatutos especiales. Con todo, en los hechos, los órganos del Estado tienen miles de funcionarios a contrata y a honorarios ejerciendo funciones permanentes y esenciales, que dejan a aquellos en la incertidumbre de la duración de sus funciones y a éstos en una desprotección laboral y de seguridad social no asimilable a ninguna otra categoría de trabajadores en nuestro país.
Dada esta situación, es evidente que se requiere una solución general para el problema, que idealmente debiese pasar por reformas legales así como de prácticas de la Administración para sus trabajadores.
Sin embargo, ante la inactividad del Legislador y la Administración, ha actuado el Poder Judicial, en una sede de unificación de jurisprudencia llamada a tener efectos reflejos y a desatar una espiral litigiosa. La Cuarta Sala —que ya ha hecho varios giros jurisprudenciales en materia laboral desde que cambió su integración recientemente— ha solucionado un problema particular y ofrecido una solución a los trabajadores en situaciones similares, pero que, como se verá, está lejos de constituir la solución ideal.
En primer lugar, porque la sentencia es un claro síntoma de activismo judicial: la Corte ha tomado una decisión política que correspondía al Gobierno y al Congreso Nacional. Que no se entienda mal: no estoy acusando una invasión de funciones. Pero desde la lógica de nuestro Estado de Derecho con separación de los llamados Poderes del Estado, los órganos llamados naturalmente a solucionar el problema debiesen haberse adelantado a la actividad del Poder Judicial.
En segundo lugar, este giro jurisprudencial sitúa al personal a honorarios que presta servicios a la Administración como trabajadores sometidos al derecho común laboral, y con ello se genera una desigualdad de trato legal, dado que en varios aspectos el funcionariado no goza de los mismos derechos que los trabajadores, por ejemplo, en materia de desvinculación e indemnización por años de servicios.
En tercer lugar, por una consecuencia lógica: tal como ha sucedido en materia de salud, en que las Cortes de Apelaciones están atosigadas de recursos de protección contra Isapres, buscando soluciones individuales para un problema que debiese ser solucionado de manera general por el legislador, resulta esperable que ahora los tribunales laborales se llenen de acciones de funcionarios a honorarios que busquen no solamente velar por su situación actual, sino también cobrando prestaciones laborales y de seguridad social que nunca antes se han pagado a estos trabajadores y que, aplicándose el Código del Trabajo, ahora debiesen recibir, al menos aquellas que no se encuentren actualmente prescritas.
Nuevamente, no quiero que se me malentienda: los trabajadores a honorarios debiesen estar amparados por un régimen estatutario común para todos los servidores públicos y no tener “contratos basura” de un mal empleador: el Estado. Pero tal solución debiese venir del Gobierno y del Legislador, de manera general. Finalmente, la solución dada por la Corte abre la puerta a un gasto fiscal cuantioso y a numerosas contingencias judiciales, que no son deseables. En suma, el problema por sus características debiese tener una solución claramente política.(Francisco Zúñiga, abogado de la Universidad de Chile y profesor titular del Departamento de Derecho Público de ese mismo plantel. Además, es socio del estudio Zúñiga, Donoso, Campos & Abogados Asociados. )
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